切實(shí)保障土壤資源永續(xù)利用

——我國(guó)首部土壤污染防治法（草案）首次提請(qǐng)審議

　　6月13日，科研人員在湖南省長(zhǎng)沙縣的一處重金屬污染農(nóng)田土壤生態(tài)水利修復(fù)系統(tǒng)里采取水樣。

　　如何保障舌尖上的安全？根源要從保護(hù)土壤開(kāi)始，防治土壤污染，直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、人民群眾身體健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。要解決土壤污染問(wèn)題，立法正是根本性措施之一。6月22日，我國(guó)首部土壤污染防治法(草案)首次提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議，引發(fā)強(qiáng)烈關(guān)注——

　　人們常將大地比作母親，也正因?yàn)槠涑瑥?qiáng)的包容性，使得土壤往往會(huì)成為多種污染的**終受體。例如，大氣污染物經(jīng)過(guò)沉降**終會(huì)落入土壤中，而水體經(jīng)過(guò)流動(dòng)也會(huì)將部分污染物留在土壤之中。因此，土壤污染的狀況十分復(fù)雜，不僅有化肥農(nóng)藥、固廢垃圾等直接污染，還存在大量的間接污染。

　　土壤環(huán)境狀況不容樂(lè)觀

　　我國(guó)土壤污染防治工作尚未建立完整的制度體系和管理體系，大多數(shù)地區(qū)沒(méi)有科學(xué)系統(tǒng)地開(kāi)展土壤污染防治工作。

　　“2005年至2013年我國(guó)首次開(kāi)展的土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果表明，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重。”全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)副主任委員羅清泉說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式較為粗放，污染物排放總量居高不下，土壤作為污染物的**終受體，已受到明顯影響。

　　土壤污染不易被發(fā)現(xiàn)。由于土壤污染具有隱蔽性、累積性等特點(diǎn)，人們對(duì)土壤污染問(wèn)題的關(guān)注比較滯后。因此，我國(guó)土壤污染防治工作基礎(chǔ)十分薄弱，尚未建立完整制度體系和管理體系。

　　直到近年來(lái)，土壤污染問(wèn)題才漸漸得到重視，相關(guān)部門(mén)開(kāi)始在土壤監(jiān)管、污染治理和修復(fù)方面作出努力。2015年，環(huán)保部會(huì)同財(cái)政部啟動(dòng)土壤污染治理與修復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目，探索建立不同污染類(lèi)型的土壤污染治理和修復(fù)技術(shù)體系，并于2016年設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金支持各地開(kāi)展相關(guān)工作。近年來(lái)，農(nóng)業(yè)部會(huì)同財(cái)政部在湖南開(kāi)展水稻產(chǎn)區(qū)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和修復(fù)試點(diǎn)，通過(guò)以農(nóng)藝為主的治理措施，取得了效果。

　　然而，在實(shí)踐中，法律的缺位使得土壤污染防治工作面臨無(wú)法可依的困局。“目前，我國(guó)尚缺乏土壤污染防治的專(zhuān)門(mén)法律，部分措施分散規(guī)定在有關(guān)環(huán)境保護(hù)、固體廢物、土地管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等法律中。”羅清泉說(shuō)，由于法律的缺失，導(dǎo)致土壤污染防治的標(biāo)準(zhǔn)體系不健全、要求不明確、責(zé)任不清晰、監(jiān)管部門(mén)缺少有效的法律依據(jù)等后果。

　　“土壤污染情況十分復(fù)雜，需要一套科學(xué)系統(tǒng)的工作流程。為此，亟須制定一部專(zhuān)門(mén)的法律，對(duì)上述流程予以科學(xué)系統(tǒng)規(guī)范。”羅清泉說(shuō)，土壤污染防治法(草案)正是在這樣的背景下出臺(tái)的。

　　記者獲悉，草案共九章94條，其內(nèi)容突出了“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行**嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”理念。同時(shí)，草案明確了五大立法目的：防治土壤污染，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和公眾健康，實(shí)現(xiàn)土壤資源永續(xù)利用，保護(hù)和改善環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

　　　誰(shuí)污染誰(shuí)治理

　　該草案對(duì)政府、企業(yè)和公眾在土壤污染防治方面作了明確規(guī)定，還規(guī)定了管理體制、政府責(zé)任、目標(biāo)責(zé)任和考核，從多方面確定了土壤污染防治責(zé)任的制度框架。

　　土壤污染由誰(shuí)來(lái)治理？土壤污染防治法(草案)給出了明確回答：誰(shuí)污染誰(shuí)治理。草案明確，政府、企業(yè)和公眾在土壤污染防治方面負(fù)有不同的責(zé)任，為了使其各負(fù)其責(zé)，草案規(guī)定了土壤污染防治工作的管理體制、政府責(zé)任、目標(biāo)責(zé)任與考核，規(guī)定了單位和個(gè)人的一般性權(quán)利、義務(wù)，確立了土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人和政府順序承擔(dān)防治責(zé)任的制度框架。

　　“制定土壤污染防治法，不僅可以明確各方責(zé)任，合理有效地解決和分配防治費(fèi)用，還可以增強(qiáng)人民群眾防治土壤污染的意識(shí)，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，形成全社會(huì)關(guān)心、支持、參與土壤污染防治工作的良好局面。”羅清泉說(shuō)。

　　整體而言，一切單位和個(gè)人都有防止土壤污染的義務(wù)，并對(duì)所造成的土壤污染依法承擔(dān)責(zé)任。在所有人當(dāng)中，土地使用權(quán)利人的義務(wù)尤其突出。草案規(guī)定，土地使用權(quán)人有保護(hù)土壤的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)對(duì)可能污染土壤的行為采取有效預(yù)防措施，防止或者減少對(duì)土壤的污染。

　　而對(duì)某一行政區(qū)域內(nèi)土壤污染防治和安全利用負(fù)總責(zé)的還是當(dāng)?shù)卣?。草案?guī)定，地方人民政府應(yīng)將土壤污染防治目標(biāo)、任務(wù)完成情況，納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系以及環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度和考核評(píng)價(jià)制度，作為考核人民政府主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員工作業(yè)績(jī)的內(nèi)容，并作為任職、獎(jiǎng)懲的依據(jù)。

　　土壤中可以長(zhǎng)出食物，土壤上可以蓋房屋，這兩種類(lèi)型的土地與人們的生活聯(lián)系**直接，因此草案將土壤污染防治重點(diǎn)落在農(nóng)用地和建設(shè)用地兩大方面。

　　在草案第四章“農(nóng)用地土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)”中，法律對(duì)責(zé)任人作出了以下規(guī)定：“對(duì)產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品污染物含量超標(biāo)的土壤污染地塊，需要采取修復(fù)措施的，應(yīng)當(dāng)由土壤污染責(zé)任人負(fù)責(zé)修復(fù)。土壤污染責(zé)任人無(wú)法承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的，由地方人民政府代為修復(fù)。”值得一提的是，農(nóng)田污染一般不會(huì)對(duì)農(nóng)民個(gè)體追責(zé)。

　　如何保證責(zé)任落實(shí)？草案規(guī)定了嚴(yán)苛的懲處措施。例如，列入土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單的企業(yè)未履行規(guī)定義務(wù)的或者監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假的**高可處以100萬(wàn)元的罰款；在農(nóng)用地排放重金屬、有機(jī)污染物等含量超標(biāo)的污水、污泥、清淤底泥、尾礦渣等的**高可處以200萬(wàn)元的罰款；實(shí)施本法禁止的行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　土壤保護(hù)錢(qián)從哪里來(lái)

　　草案規(guī)定，通過(guò)政府出資、企業(yè)稅收及設(shè)立“土壤污染防治基金制度”等多種渠道、多種方式解決土地污染治理資金問(wèn)題。

　　土壤污染治理，需要綜合使用物理和化學(xué)的辦法，這就需要大量的經(jīng)費(fèi)支持。因此，“草案專(zhuān)設(shè)了‘土壤污染防治經(jīng)濟(jì)措施’一章，規(guī)定通過(guò)多種渠道、多種方式解決土壤污染治理資金問(wèn)題”。羅清泉說(shuō)。

　　首先，各級(jí)政府需要安排必要的資金。草案明確，政府資金需覆蓋以下方面：土壤污染防治的科學(xué)技術(shù)研究、示范工程和項(xiàng)目；各級(jí)人民政府組織的土壤污染狀況普查、調(diào)查和監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理修復(fù)；各級(jí)人民政府對(duì)涉及土壤污染事件應(yīng)急處置的支出等。其次，土壤保護(hù)需要調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的積極性。根據(jù)草案，國(guó)家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)項(xiàng)目的信貸投放，鼓勵(lì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)在辦理土地抵押業(yè)務(wù)時(shí)開(kāi)展土壤污染狀況調(diào)查。

　　草案綜合運(yùn)用稅收優(yōu)惠和強(qiáng)制保險(xiǎn)等措施來(lái)引導(dǎo)企業(yè)行為。一方面，國(guó)家對(duì)從事土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)活動(dòng)的企業(yè)將依法給予稅收優(yōu)惠；另一方面，要求對(duì)列入土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)名錄、從事土壤污染修復(fù)等土壤污染高風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)投保環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。

　　此外，草案還提出了建立“土壤污染防治基金制度”。草案規(guī)定，應(yīng)“設(shè)立中央和省級(jí)土壤污染防治基金，主要用于農(nóng)用地土壤污染治理和土壤污染責(zé)任人或者土地使用權(quán)人無(wú)法認(rèn)定或者消亡的土壤污染治理以及政府規(guī)定的其他事項(xiàng)。”

　　據(jù)了解，美國(guó)等國(guó)家通過(guò)設(shè)立基金的辦法解決污染問(wèn)題，并取得了良好效果。1980年，美國(guó)頒布《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》(又名“超級(jí)基金法”)。超級(jí)基金主要來(lái)源于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)石油和進(jìn)口石油產(chǎn)品稅、化學(xué)品原料稅和企業(yè)環(huán)保稅。該超級(jí)基金法實(shí)施后，67%被列入其國(guó)家優(yōu)先名錄中的污染地塊得到了治理修復(fù)，130萬(wàn)英畝土地恢復(fù)了生產(chǎn)功能，多數(shù)污染地塊在修復(fù)后達(dá)到了商業(yè)交易的要求。