發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的啟示與借鑒

發(fā)布日期:2009年9月27日 來源: 作者:



對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼是發(fā)達(dá)國家的通行做法。美國、歐盟、日本、韓國等發(fā)達(dá)國家多年來農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)階段我國建立完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度具有重要啟示和借鑒意義。
一、發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的啟示
發(fā)達(dá)國家多年來實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們主要有如下啟示：
第一，政策目標(biāo)清晰、指向明確。綜合來看，發(fā)達(dá)國家在實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的初期階段，為防止政策目標(biāo)泛化，大多根據(jù)具體的政策目標(biāo)采取相應(yīng)的措施，要求各種補(bǔ)貼支持措施目標(biāo)清晰、指向明確、分工合理，避免各類補(bǔ)貼措施出現(xiàn)整合一體、邊際效應(yīng)下降問題。如歐盟早期農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)主要針對(duì)解決共同體市場農(nóng)產(chǎn)品短缺、保障糧食安全，因此采取了“目標(biāo)價(jià)格”、“門檻價(jià)格”和“干預(yù)價(jià)格”等嚴(yán)密、精致的價(jià)格干預(yù)機(jī)制。隨著農(nóng)產(chǎn)品供給問題的解決，農(nóng)產(chǎn)品過剩、財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重和國際競爭加劇等問題日益突出，歐盟將政策目標(biāo)調(diào)整為穩(wěn)定農(nóng)民收入、增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品競爭力，并相應(yīng)改革政策機(jī)制，在減少價(jià)格支持的同時(shí)，向農(nóng)民提供直接收入補(bǔ)貼。
第二，價(jià)格支持始終是基礎(chǔ)性措施。盡管各國農(nóng)業(yè)資源條件差異較大、政策目標(biāo)也不盡一致，但價(jià)格支持始終是發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)性措施。其中，**低保護(hù)價(jià)是各國使用比較普遍的價(jià)格支持措施。如美國采取與信貸支持相結(jié)合的**低保護(hù)價(jià)制度，雖然70多年來對(duì)操作方式進(jìn)行多次調(diào)整，目前仍然是其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基石。歐盟的干預(yù)價(jià)格制度、日本稻米價(jià)格支持和韓國稻米政府收購計(jì)劃等，都具有**低保護(hù)價(jià)性質(zhì)。據(jù)OECD（經(jīng)濟(jì)發(fā)展組織）估計(jì)，OECD國家1986—1988年價(jià)格支持占整個(gè)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的比重達(dá)77.1％，盡管近年來各國減少了價(jià)格支持，但2005—2007年仍然達(dá)51.5％。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，價(jià)格支持政策指向明確，操作相對(duì)簡單，作用直接、見效較快，對(duì)那些補(bǔ)貼能力不強(qiáng)、保障農(nóng)產(chǎn)品供給壓力較大的國家，是一項(xiàng)優(yōu)選措施。其缺點(diǎn)是扭曲市場信號(hào)，若長期實(shí)施，將導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品過剩，使政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。
第三，從價(jià)格支持逐步向收入補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型。為減少農(nóng)產(chǎn)品過剩、緩解居高不下的財(cái)政支出壓力、適應(yīng)WTO規(guī)則，發(fā)達(dá)國家逐步調(diào)減價(jià)格支持，轉(zhuǎn)向收入直接補(bǔ)貼。如美國自1996年就用與價(jià)格不掛鉤的“生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼”，代替實(shí)施多年的“差價(jià)補(bǔ)貼”；2002年又用與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、價(jià)格不掛鉤的“固定直接補(bǔ)貼”，代替“生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼”。歐盟自本世紀(jì)初以來，在減少價(jià)格支持的同時(shí)，向農(nóng)民提供直接收入補(bǔ)貼，以替代對(duì)農(nóng)民的各類價(jià)格補(bǔ)貼。日本自2004年開始改革稻米管理價(jià)格制度，實(shí)行“水稻生產(chǎn)收入穩(wěn)定計(jì)劃”，對(duì)種植水稻的農(nóng)戶實(shí)行差價(jià)補(bǔ)貼政策。
第四，以掛鉤直接補(bǔ)貼為主。綜合而言，發(fā)達(dá)國家近年實(shí)行的直接補(bǔ)貼，大多以農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、產(chǎn)量、種植面積(動(dòng)物數(shù)量)、投入品以及農(nóng)戶收入水平等為依據(jù)。如美國的“貸款差額補(bǔ)貼”、日本的“水稻生產(chǎn)收入穩(wěn)定計(jì)劃”、韓國“稻米差價(jià)補(bǔ)貼”等與產(chǎn)量和價(jià)格掛鉤；美國的“反周期補(bǔ)貼”、日本的“稻米差價(jià)補(bǔ)貼”與現(xiàn)行市場價(jià)格掛鉤，歐盟的“補(bǔ)償性補(bǔ)貼”以作物種植面積、牲畜數(shù)量為依據(jù)。這些掛鉤直接補(bǔ)貼，既能有效穩(wěn)定農(nóng)民收入，又對(duì)市場機(jī)制扭曲相對(duì)較小，逐步成為發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主要方式。相反，WTO鼓勵(lì)實(shí)行的與產(chǎn)量、面積或價(jià)格不掛鉤的直接補(bǔ)貼措施卻并不普遍，如只有美國采取“固定直接補(bǔ)貼”。
第五，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼易增難減。受國內(nèi)政治、社會(huì)等因素的影響，發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具有典型的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)特征，增加容易、削減困難。近年來各國迫于WTO減讓壓力對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行改革，但實(shí)際上大多以調(diào)整補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)為主，把受WTO約束的“黃箱補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)移到WTO允許的“綠箱補(bǔ)貼”范圍，并沒有對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行實(shí)質(zhì)性削減。如歐盟2007年采取“強(qiáng)制性調(diào)整機(jī)制”削減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，但節(jié)約出來的資金只能繼續(xù)用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。
第六，注重政策措施的銜接配套。如歐盟設(shè)計(jì)的“目標(biāo)價(jià)格”、“門檻價(jià)格”和“干預(yù)價(jià)格”，互為一體，相輔相成，缺一不可，形成嚴(yán)密、精致、靈敏的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持機(jī)制；美國建立由“銷售貸款支持”(**低保護(hù)價(jià))、“固定直接補(bǔ)貼”和“反周期補(bǔ)貼”組成的“三級(jí)收入安全網(wǎng)”，具有價(jià)格支持與直接補(bǔ)貼相互配套的政策合力與綜合效能。與此同時(shí)，還注重協(xié)調(diào)國內(nèi)補(bǔ)貼與邊境保護(hù)措施之間的關(guān)系。如日本、韓國多年來能夠保持國內(nèi)稻米高價(jià)，關(guān)鍵是在采取價(jià)格支持的同時(shí)，也采取了嚴(yán)格的進(jìn)口保護(hù)措施。與此相反，去年我國對(duì)大豆、油菜籽實(shí)行的臨時(shí)收儲(chǔ)措施，由于產(chǎn)需缺口大、進(jìn)口依存度高，臨時(shí)收儲(chǔ)政策的托市保價(jià)效果并不理想。
二、完善我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基本思路
我國在總體上已經(jīng)進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼支持力度是今后的基本趨向。但目前我國仍然處于工業(yè)化中期階段，人均GDP剛剛邁過3000美元，國家財(cái)力十分有限，全面用直接補(bǔ)貼替代價(jià)格支持措施的條件和時(shí)機(jī)還不成熟。建議認(rèn)真研究借鑒發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的歷史經(jīng)驗(yàn)，抓緊建立完善適合我國國情、以保供給促增收為目標(biāo)，以價(jià)格支持為基礎(chǔ)、直接補(bǔ)貼為主體的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。
第一，保供給促增收是核心目標(biāo)。保供給，即確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，是我國現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)；促增收，即促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長，始終是我國三農(nóng)工作的長期根本任務(wù)。兩者互為基礎(chǔ)、互為前提，是現(xiàn)階段建立和完善我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。
第二，價(jià)格支持仍然是現(xiàn)階段基礎(chǔ)性措施。目前我國的發(fā)展階段決定用直接補(bǔ)貼替代價(jià)格支持的條件和時(shí)機(jī)還不成熟，價(jià)格支持仍將是今后我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)性措施。下一步政策調(diào)整的重點(diǎn)：一是繼續(xù)堅(jiān)持和完善小麥、水稻**低收購價(jià)政策，按照減少市場扭曲、操作簡便易行、財(cái)政負(fù)擔(dān)合理、符合WTO規(guī)則的原則，完善操作方式，逐步將直接收購方式調(diào)整為差價(jià)補(bǔ)貼辦法。二是進(jìn)一步完善對(duì)東北主產(chǎn)區(qū)玉米的臨時(shí)收儲(chǔ)等市場干預(yù)措施，合理確定臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，嚴(yán)格實(shí)行順價(jià)銷售，切實(shí)穩(wěn)定市場預(yù)期，注重充分發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用。三是對(duì)國內(nèi)產(chǎn)需缺口大、對(duì)外開放度高的大豆、油菜籽、棉花等農(nóng)產(chǎn)品，要注意防止出現(xiàn)進(jìn)口抵消調(diào)控效果的“漏損效應(yīng)”，按照市場化導(dǎo)向、補(bǔ)貼合理適度、不與糧爭地的原則，試點(diǎn)實(shí)行差價(jià)補(bǔ)貼等措施。
第三，探索建立差價(jià)補(bǔ)貼制度。國外經(jīng)驗(yàn)表明，差價(jià)補(bǔ)貼是從價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型的過渡性措施，既有價(jià)格支持的特征，也有直接補(bǔ)貼的性質(zhì)。所謂差價(jià)補(bǔ)貼，是一種與現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)或價(jià)格掛鉤的直接補(bǔ)貼，指政府預(yù)先對(duì)某一農(nóng)產(chǎn)品確定目標(biāo)價(jià)格，當(dāng)該農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府按兩者之間的差價(jià)給予農(nóng)民補(bǔ)貼；若市場價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格，則不啟動(dòng)該政策。不管市場價(jià)格是否高于目標(biāo)價(jià)格，農(nóng)民始終按市場價(jià)格隨行就市銷售農(nóng)產(chǎn)品。從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐看，政策操作的難點(diǎn)在于，政府部門必須掌握全國各個(gè)農(nóng)戶土地承包與種植面積的地理信息基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，能夠準(zhǔn)確甄別和確定各個(gè)農(nóng)戶的產(chǎn)量、種植面積等情況。建議有關(guān)部門盡快應(yīng)用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，結(jié)合農(nóng)戶承包地登記、確權(quán)等工作，率先在糧食主產(chǎn)區(qū)建立以農(nóng)戶為單位的耕地資源與糧食種植面積基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和土地空間信息管理系統(tǒng)，為今后開展各類政策性補(bǔ)貼、災(zāi)害保險(xiǎn)、糧食估產(chǎn)等工作奠定技術(shù)基礎(chǔ)。
從現(xiàn)有條件看，該政策設(shè)計(jì)的主要思路為：一是合理確定目標(biāo)價(jià)格。基本原則是，補(bǔ)償生產(chǎn)成本，并使農(nóng)民能獲得合理收益。二是統(tǒng)一核定差價(jià)。目標(biāo)價(jià)與市場價(jià)之間的差價(jià)，由國家根據(jù)當(dāng)年農(nóng)產(chǎn)品收獲季節(jié)平均市場價(jià)格統(tǒng)一核定，一年一定。三是確定補(bǔ)貼資金的總量。原則上，該農(nóng)產(chǎn)品差價(jià)補(bǔ)貼資金總額，等于生產(chǎn)量乘以目標(biāo)價(jià)與市場價(jià)之差。但該補(bǔ)貼需遵守WT0農(nóng)業(yè)規(guī)則，對(duì)差價(jià)補(bǔ)貼資金應(yīng)實(shí)行總量控制。若測算的差價(jià)補(bǔ)貼資金需求總額超過WT0微量允許補(bǔ)貼空間(即補(bǔ)貼不能超過該產(chǎn)品產(chǎn)值的8.5％)，則應(yīng)以微量允許空間為上限。四是包干分配、直補(bǔ)到戶。按照補(bǔ)貼資金總量控制、分省縣包干、直補(bǔ)到戶原則，國家按有關(guān)省份近3年平均產(chǎn)量比例關(guān)系實(shí)行包干分配，各省再包干分配到縣(市)。農(nóng)戶通過已有的直接補(bǔ)貼或良種補(bǔ)貼發(fā)放渠道，按照補(bǔ)貼資金與該農(nóng)產(chǎn)品種植面積掛鉤方式，據(jù)實(shí)領(lǐng)取補(bǔ)貼資金，并張榜公示，接受監(jiān)督。
由于油菜籽涉及面較小、試點(diǎn)條件相對(duì)較好，建議先行先試積累操作經(jīng)驗(yàn)。若取得成功，再考慮推廣到其他重要品種。
第四，建立和完善直接補(bǔ)貼制度。在繼續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)行糧食直接補(bǔ)貼政策、適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大與農(nóng)產(chǎn)品種植面積、牲畜數(shù)量、農(nóng)業(yè)投入品等掛鉤的直接補(bǔ)貼的范圍和規(guī)模，如加大良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和養(yǎng)殖業(yè)補(bǔ)貼等支持力度，加快建立適合我國國情的直接補(bǔ)貼制度框架與政策基礎(chǔ)。
第五，加強(qiáng)支農(nóng)政策與各項(xiàng)宏觀調(diào)控政策的銜接。要注重把價(jià)格支持、直接補(bǔ)貼政策和儲(chǔ)備、進(jìn)出口等宏觀調(diào)控措施銜接配套，努力形成政策合力和調(diào)控綜合效應(yīng)，切實(shí)保護(hù)和提高農(nóng)民種糧積極性，實(shí)現(xiàn)保供給、促增收目標(biāo)。
第六，進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)綜合性服務(wù)補(bǔ)貼支持力度。要加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場信息服務(wù)、市場營銷、食品安全、科研推廣、病蟲害控制、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支持力度，著力提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給。
《紅旗文稿》2009年第15期
（作者：程國強(qiáng)系國務(wù)院發(fā)展研究中心辦公廳副主任）

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