農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策實施5年來，已經(jīng)成為一項**重要的農(nóng)業(yè)機械化支持政策?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備越來越多地應用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。黨的十七屆三中全會又明確提出，健全農(nóng)業(yè)補貼制度，擴大范圍，提高標準，完善辦法，特別要支持增糧增收，逐年較大幅度增加農(nóng)民種糧補貼。在這樣的利好政策下，探索科學有效地實施購機補貼政策，在加大投入的同時，更加著力用好投入，提高投入效益，具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

 

2004年《中共中央國務院關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》首次將農(nóng)業(yè)機械購置補貼列入中央財政支持政策范疇。這項政策實施四年多來，中央財政資金投入由2004年的7000萬元增加到2008年的40億元，極大地調(diào)動了農(nóng)民購機、用機的積極性，取得了非常好的效果。到2007年底，全國農(nóng)機裝備水平和農(nóng)業(yè)機械化作業(yè)水平顯著提高，裝備結構有所改善，農(nóng)機總動力比2003年增長了27.1%，農(nóng)民購買重點開始轉向了先進適用、經(jīng)濟安全、節(jié)能環(huán)保和關鍵、急需的農(nóng)機具，以及高性能、大馬力、復式作業(yè)的田間作業(yè)和配套農(nóng)具。全國耕種收綜合機械化水平達到42.5%，比2003年提高了10個百分點；水稻收獲機械化水平達到46.2%，連續(xù)３年增長幅度都在5個百分點以上，其中2007年比2006年提高了7.4個百分點；栽植機械化水平發(fā)展速度快，勢頭猛，潛力大；玉米機收也正呈加快發(fā)展勢頭?？梢姡r(nóng)業(yè)機械購置補貼政策的實施，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴大、農(nóng)機經(jīng)營收入和農(nóng)機戶收入的增加，以及農(nóng)機工業(yè)發(fā)展和裝備技術創(chuàng)新，為糧食生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品有效供給提供了技術保障。

伴隨著農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策的深入實施，一些問題不容忽視，值得深思。

一是補貼資金總量與實際需求存在差距。目前，我國農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展水平從整體上看還比較低，農(nóng)民收入水平不高，購機能力不強，對農(nóng)業(yè)機械購置補貼資金需求量較大。比如廣西，典型的老少邊窮地區(qū)，水稻種植面積居全國第六，2007年水稻栽植機械化水平僅為0.1%，機收水平僅為10.4%，農(nóng)民人均純收入僅3224元，低于全國4140元的平均水平，農(nóng)民對購機補貼資金需求量大。據(jù)調(diào)查，2007年，廣西僅有不到40%的申請購機補貼的農(nóng)戶享受到了中央財政購機補貼。在筆者調(diào)研的安徽宿州、江西部分地區(qū)等也不同程度存在類似問題，補貼資金總量遠遠滿足不了農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求。另一方面，增加農(nóng)業(yè)機械購置補貼投入，單靠政府財政行為是遠遠不夠的。從目前補貼機制來看，市場作用還沒有充分體現(xiàn)，特別是金融信貸支持作用還沒在發(fā)揮出來。

二是個別品種機具總量飽和與局部區(qū)域短缺問題。近幾年來，補貼機具的品種以糧食主產(chǎn)區(qū)需求為主，特別是小麥聯(lián)合收割機擁有量從全國總量來看，在2006年趨于飽和后就停止補貼。目前小麥聯(lián)合收割機擁有量大多集中在小麥主產(chǎn)區(qū)，而西部地區(qū)受經(jīng)濟影響購買滯后，小麥聯(lián)合收割機擁有量較少。中部到西部地區(qū)跨區(qū)作業(yè)成本費用較高不合算，西部地區(qū)小麥機收市場出現(xiàn)短缺。一些經(jīng)濟作物生產(chǎn)機具和適宜丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作業(yè)機械尚未納入中央財政補貼范圍，農(nóng)民需求迫切。如何協(xié)調(diào)這種飽和與不飽和問題，是實施補貼政策過程中需要充分考慮的現(xiàn)實情況。

三是不同經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域補貼比例問題。我國地大域廣，自然條件差異較大，地區(qū)間發(fā)展存在不平衡性。發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)機械購買力較強，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)機械購買力較弱。2007年筆者采用調(diào)查問卷的形式，在全國26個省區(qū)市的225個縣對農(nóng)民購置農(nóng)業(yè)機械的意向及選擇條件等相關問題進行了調(diào)查，并將調(diào)查區(qū)域分為平原地區(qū)、丘陵山區(qū)和丘陵山區(qū)平原交錯地區(qū)。不同區(qū)域對農(nóng)業(yè)機械及其購置補貼比例的需求是不同的，既有共性又有個性。共性是現(xiàn)階段3類區(qū)域對大中型拖拉機、旋耕機等耕作機械、植保機械、谷物聯(lián)合收割機等收獲機械都有大量需求，特別是平原地區(qū)，由于主要是糧食作物生產(chǎn)，這類機械需求量比較大；個性主要體現(xiàn)在丘陵山區(qū)和交錯地區(qū)對小型農(nóng)業(yè)機械需求迫切，特別是丘陵山區(qū)，由于地塊小，作物品種及種植多樣化，對適合作業(yè)的手扶拖拉機及配套農(nóng)具、微耕機等多功能小型農(nóng)機具需求旺盛。各區(qū)域對農(nóng)業(yè)機械購置補貼比例要求也不盡相同，一般來講，平原地區(qū)各方面發(fā)展較快，經(jīng)濟條件較好，對補貼比例要求相對低一些。丘陵山區(qū)各方面發(fā)展緩慢，經(jīng)濟條件落后，對補貼比例要求相對高一些。而目前中央財政資金對各地的補貼比例都是**高不超過30%。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對于農(nóng)民購機不僅實行中央財政資金補貼30%的比例，而且在此基礎上，省級或者地市級還予以累加補貼，有的地區(qū)農(nóng)民購機享受的補貼累計達到80%或者更高。而在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)（如部分糧食主產(chǎn)區(qū)、西部地區(qū)、丘陵山區(qū)等），省級財政對農(nóng)業(yè)機械購置補貼予以的投入相當有限，有的省份為了使購機補貼資金有更大的受益面，對于中央財政資金補貼的比例往往控制在20%左右。這樣造成了極大的區(qū)域發(fā)展的不平衡，農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展形成越來越大的區(qū)域差異。

四是補貼機具管理問題。農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策實施的根本目的是通過財政資金的引導支持農(nóng)民購置和使用農(nóng)業(yè)機械從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。要求確定享受購機補貼的對象應遵循公開、公正和農(nóng)民直接受益基本原則，要求享受購機補貼的機具切實在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮作用，并在兩年內(nèi)不允許違規(guī)轉賣。政策實施過程中，對于購機補貼對象，目前雖然對農(nóng)機大戶、農(nóng)機專業(yè)合作組織有一定的優(yōu)先原則，但基本上還是“普惠制”，對于散置在千家萬戶的農(nóng)業(yè)機械進行監(jiān)管難度很大。在某些地區(qū)，有些購機農(nóng)民為了自己利益，鉆國家購機補貼政策的空子，將享受補貼的機具進行違規(guī)轉賣，違背了農(nóng)機購置補貼政策的初衷。

五是缺乏必要的工作經(jīng)費。工作經(jīng)費是保障購機補貼政策順利實施的重要前提和條件。隨著補貼資金逐年增多，補貼范圍進一步擴大，相應的工作量大幅度上升，但并沒有下達相應的工作經(jīng)費，造成實施過程中的一些困難。購機補貼程序一般包括宣傳（電視、報紙、電臺等）、培訓、會議、資料印制及存檔（申請表3份、購機協(xié)議3份、公示張貼、公示存檔、檔案袋、郵寄公示等）、機具編號（字牌及字牌架每鄉(xiāng)1付每鎮(zhèn)2付、字牌（鍍鋅板）、字牌架、油漆、機具編號人員差旅費）等。筆者2008年7-8月份對購機補貼管理成本進行調(diào)研，大部分地區(qū)在補貼工作實施方面存在經(jīng)費困難。據(jù)調(diào)查，補貼一臺機具的直接成本在60元左右（包括3張申請表1.50元、3張身份證復印件1.50元、3張購機協(xié)議1.50元、2張公示10元、噴字10元、培訓30元/人、其它4元/臺），下鄉(xiāng)服務費20元左右/臺。另外，宣傳費、培訓、會議等費用也是不小開支，2008年浙江省嵊州市這項開支達到4.1萬元，富陽市為5.5萬元，安吉縣為6.6萬元。而這些地區(qū)農(nóng)機管理部門年工作經(jīng)費十分有限，如富陽市農(nóng)機管理部門工作人員7人，年工作經(jīng)費11.9萬元；縉云縣工作人員7人，年工作經(jīng)費3.5萬元，這些工作經(jīng)費主要用于從事農(nóng)機化新機具、新技術推廣應用，農(nóng)機安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，農(nóng)業(yè)機械產(chǎn)品質(zhì)量跟蹤調(diào)查，農(nóng)機社會化服務等工作。而縉云縣2008年承擔了100萬中央資金額度的補貼工作量，共補貼8-15馬力拖拉機、40-80馬力拖拉機、旋耕機、背負式機動噴霧器、茶葉加工機械、全喂入聯(lián)合收割機、半喂入聯(lián)合收割機、手扶插秧機1245臺，實施補貼的工作經(jīng)費開支達到5.1萬元，購機補貼工作經(jīng)費占到補貼資金額度的5%左右?？梢姡趯嶋H補貼過程中，工作經(jīng)費十分缺乏，現(xiàn)有的工作經(jīng)費不足以支撐補貼工作的開展，特別是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)這個問題尤其突出。這個問題如果不能有效解決，隨著購機補貼資金規(guī)模的擴大，將會直接影響補貼工作的質(zhì)量和效果。

由以上分析可見，在加大投入的同時，如何用好投入，提高投入效益，使補貼政策和效益**大化，必須解決上述矛盾和問題，建立完善的補貼投入機制和運行管理模式。為此，提出以下政策建議：

一是進一步擴大農(nóng)業(yè)機械購置補貼資金規(guī)模。2007年底，全國農(nóng)業(yè)耕種收綜合機械化水平僅僅為42.5%；水稻栽植機械化水平僅為11.1%，水稻機收水平為46.2%；玉米機收水平僅為7.2%；大豆機收水平為47.4%；馬鈴薯、花生、油菜、棉花等主要作物收獲機械化剛剛起步；經(jīng)濟作物生產(chǎn)機械化急待發(fā)展。可見，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)機械化水平總體不高，一些主要作物關鍵環(huán)節(jié)機械化水平還很低，裝備水平距離現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展目標還有很大差距，按照2008年中央財政資金投入購機補貼資金40億元計算，平均每畝耕地投入裝備補貼僅為2.2元。因此，建議進一步擴大農(nóng)業(yè)機械購置補貼資金規(guī)模，對一些機械化水平低的關鍵環(huán)節(jié)作業(yè)機械適當提高補貼比例，進行重點推廣，調(diào)動農(nóng)民購機用機的積極性。

二是進一步擴大補貼機具的種類和范圍。2008年補貼機具的種類涵蓋了動力機械、耕作機械、種植機械、植保機械、收獲機械、糧食干燥機械、排灌機械、畜產(chǎn)品生產(chǎn)機械、水產(chǎn)品生產(chǎn)機械等9大類33種機具，在重點保證糧食生產(chǎn)的同時，對油菜、牧草、擠奶、水產(chǎn)養(yǎng)殖等方面的生產(chǎn)機械給予了一定扶持。但其中，在動力機械的補貼種類中，15-25馬力段的動力機械是空缺，南方深水田耕作有比較大的需求；一些經(jīng)濟作物生產(chǎn)機械、丘陵山區(qū)用小型特色機械、設施農(nóng)業(yè)機械等還未列入全國統(tǒng)一補貼目錄。建議適當擴大全國補貼機具的種類和范圍，同時各地要用好用足國家補貼政策，結合各地實際，突出重點，切實選出適合本地區(qū)特點的地方特色機具采用中央補貼資金進行補貼，以滿足當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收的需要。

三是繼續(xù)重點補貼具有一定規(guī)模的種糧大戶、農(nóng)機大戶和農(nóng)機專業(yè)合作社。具有一定規(guī)模的種糧大戶、農(nóng)機大戶和農(nóng)機專業(yè)合作社是農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策實施的重點對象。真正形成“一戶購機，多戶使用”的共同利用、提高效率的新局面。與一家一戶的小規(guī)模農(nóng)機經(jīng)營相比，參與社會化作業(yè)服務的專業(yè)戶和服務組織可以克服農(nóng)機經(jīng)營規(guī)模偏小、資金有限、機具配套比較低等問題。種糧大戶、農(nóng)機大戶和農(nóng)機專業(yè)合作社通過集中資金購買大中型、高性能農(nóng)業(yè)機械，使其服務能力不斷提升，逐步形成從機耕、機播、田間管理到機械化收獲、農(nóng)產(chǎn)品運輸?shù)榷鄻踊纳鐣展δ?。更重要的是，可以加強對補貼機具的管理，有效防止倒賣現(xiàn)象出現(xiàn)造成補貼市場混亂，使補貼政策效果下降，影響補貼執(zhí)行效果。而補貼對象如果是一家一戶的散戶，則較難實現(xiàn)對補貼機具的管理；針對大戶或者農(nóng)機專業(yè)合作社的補貼機具有利于進行監(jiān)管，以保證發(fā)揮補貼機具的作用，也符合十七屆三中全會《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出的“兩個轉變”的要求。并建議對具有一定規(guī)模的種糧大戶、農(nóng)機大戶和農(nóng)機專業(yè)合作社進一步加大補貼傾斜力度，根據(jù)經(jīng)營規(guī)模和組織規(guī)模，提高補貼的臺（套）數(shù)，促進其生產(chǎn)能力的提高。

四是實施農(nóng)業(yè)機械購置區(qū)域性差別補貼措施，中央財政資金對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實行引導性補貼，對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)實行扶持性補貼。農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策不是一個短期的扶持政策，而是一個長期的支持政策。近幾年來，平原地區(qū)或糧食主產(chǎn)縣農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展較快，主要是政策支持力度較大的結果。在農(nóng)業(yè)機械購置補貼資金相對較少的情況下，向糧食主產(chǎn)縣傾斜無疑是正確的選擇。但在農(nóng)業(yè)機械購置補貼資金不斷增加的情況下，應在保障糧食安全的條件下向丘陵山區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)傾斜，促進丘陵山區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展，滿足丘陵山區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民的實際需求，防止在農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展上出現(xiàn)“馬太效應”。因此，在實施農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策過程中，應因地制宜運用政策調(diào)控手段，采取補貼比率區(qū)域性差別的方法，適當調(diào)節(jié)資金資源向弱勢群體和新技術推廣應用配置傾斜，促進區(qū)域農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展。一方面補貼機具的確定應在堅持通用類農(nóng)機具全國統(tǒng)一競爭擇優(yōu)篩選的制度下，適當擴大地區(qū)非通用類選型范圍，以滿足不同區(qū)域對特色農(nóng)機具的需求。另一方面，補貼率的確定應充分考慮區(qū)域農(nóng)民購機能力、不同作物機械化發(fā)展水平及作業(yè)市場化程度，區(qū)別對待。對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，地方財政能力較弱，區(qū)域農(nóng)民購機能力較弱特別丘陵山區(qū)應加大補貼比率，實行扶持性補貼；對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，應充分調(diào)動地方財政投入力度，實施引導性補貼；區(qū)域農(nóng)民購機能力較強和作業(yè)市場效益好的農(nóng)機具可適當降低補貼率，采取財政貼息的方式，支持金融信貸機構向農(nóng)民提供購置農(nóng)業(yè)機械貸款，實施混合型補貼。對于政府導向的新技術、新機具應加大補貼，促進其盡快普及，提高農(nóng)業(yè)科技含量。通過差別補貼方法，使農(nóng)業(yè)機械購置補貼支持政策在多層面、多方位發(fā)揮作用，促進不同區(qū)域農(nóng)業(yè)機械化進程，全面提高農(nóng)業(yè)機械化平，這符合科學發(fā)展觀的要求，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

五是完善補貼機制。補貼機制的形成直接影響補貼效果，應當充分發(fā)揮市場的作用。目前的補貼資金主要來自于財政，農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策的穩(wěn)定順暢實施與運行，國家宏觀調(diào)控和市場機制缺一不可。在市場競爭和政府宏觀調(diào)控中，市場競爭是首要原則，是宏觀調(diào)控的前提條件。在正確處理二者關系時，應以市場競爭為主，宏觀調(diào)控的側重點應在于以政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性更好地保證市場競爭作用的發(fā)揮，維護市場秩序，在不破壞競爭法則和不損害效率的前提下，對社會分配環(huán)節(jié)進行必要調(diào)節(jié)，使收入分配取向公平，保證社會穩(wěn)定、經(jīng)濟平穩(wěn)運行。實施農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策，單靠政府財政資金是不夠的，效果也是有限的。財政投入在于引導、示范、調(diào)節(jié)，在實踐中積極探索各種補貼資金市場化運作方式。因此，在增加財政補貼資金量的同時，需要在實踐中積極探索各種市場化運作方式，完善補貼機制，擴大其他補貼支持渠道，通過財政信貸貼息引入金融市場，廣泛吸納社會資金，帶動多方面多渠道的資金投入，解決不同經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域和不同作業(yè)服務市場程度下的農(nóng)民購機能力問題，使農(nóng)業(yè)機械購置補貼滿足不同補貼對象的需求。進一步加強對補貼機具的監(jiān)管，建立全國統(tǒng)一的補貼機具信息網(wǎng)絡，實行信息公開，強化社會監(jiān)督，加大查處力度，堅決打擊違法轉賣補貼機具的行為。同時，按照農(nóng)業(yè)機械購置財政補貼資金量一定的比例（5%左右）下達工作經(jīng)費，為做強做大補貼工作提供條件。

六是豐富和拓展農(nóng)業(yè)機械化支持政策的內(nèi)容。農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策是農(nóng)業(yè)機械化支持政策的重要內(nèi)容。但是，農(nóng)業(yè)機械化支持政策不僅局限于此，需要不斷完善與之相銜接和配套的支持政策，共同構成農(nóng)業(yè)機械化支持政策體系，實現(xiàn)互促共進。（1）加大農(nóng)機化科技創(chuàng)新投入。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和購機補貼資金量的增大，對農(nóng)業(yè)機械化技術和農(nóng)業(yè)裝備需求呈現(xiàn)出高技術含量、多樣性的發(fā)展趨勢，對農(nóng)業(yè)機械化科技創(chuàng)新提出了新要求，而目前農(nóng)業(yè)裝備有效供給不足問題凸現(xiàn)，急需加大農(nóng)機化科技創(chuàng)新投入，促進農(nóng)機化科技創(chuàng)新。（2）加大農(nóng)業(yè)基礎設施建設投入。隨著農(nóng)業(yè)機械數(shù)量的增加，農(nóng)村機耕道建設和農(nóng)機場、庫、棚問題愈加突出，急需有關部門設立專項予以解決。（3）加大農(nóng)機安全生產(chǎn)監(jiān)管投入。隨著農(nóng)業(yè)機械數(shù)量的增加，安全生產(chǎn)教育、培訓、監(jiān)管問題與矛盾逐漸顯現(xiàn)，對安全生產(chǎn)的投入支持也應隨之增加。（4）實施作業(yè)補貼。對社會效益和生態(tài)效益明顯的農(nóng)業(yè)機械化新技術和新機具的推廣應用階段進行作業(yè)補貼，推進糧食生產(chǎn)機械化水平和生產(chǎn)效率提高，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。（5）實施農(nóng)機具更新報廢補償機制。鼓勵農(nóng)民更新淘汰耗能高的老舊農(nóng)機具，實現(xiàn)節(jié)能減排，保障安全。

    中國農(nóng)業(yè)大學農(nóng)村發(fā)展研究所所長，教授、博士生導師楊敏麗

農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)機械化技術開發(fā)推廣總站副站長，高級工程師涂志強